Actorposities inzake cultuur en handel in internationale fora

1. Dit rapport voorziet in een algemene contextualisering van de posities van belangrijke actoren ten aanzien van de behandeling van cultureel en audiovisueel beleid in WTO, UNESCO en bilaterale akkoorden. De actorposities die aan bod komen zijn deze van repectievelijk de VS, de EU, Canada, Japan, India, Brazilië, Australië en China.

2. Hoewel het in kaart brengen van actorposities een complexe aangelegenheid is, kunnen we op algemene wijze de wijzigende institutionele structuur, belangen en ideeën van de verschillende actoren exploreren en illustreren door middel van cijfers en acties die de landen ondernemen in deze verschillende fora.

3. Voor de VS zijn de WTO enerzijds en de bilaterale akkoorden die ze onderneemt met handelspartners anderzijds duidelijk de belangrijkste fora om haar belangen in de audiovisuele sector in het bijzonder verder vorm te geven. M.b.t. audiovisuele diensten en goederen heeft de VS een dominante positie tegenover elk ander land in de wereld. Een verdere liberalisering van de sector is bijgevolg haar belangrijkste doelstelling. Ten gevolge de zeer beperkte vooruitgang van het dossier in WTO-verband heeft het sinds de laatste onderhandelingsronde haar positie enigszins bijgesteld, zij het op minimale wijze. Ten eerste hanteert het een gemilderd discours, waarbij gewezen wordt op de ingebouwde flexibiliteit in de WTO-akkoorden om een speciaal regime voor de audiovisuele sector te ontwikkelen. Ten tweede tracht het stapsgewijs wijzigingen in de status quo door te voeren door middel van voorstellen tot herclassificering van audiovisuele diensten of van acties binnen het WTO geschillensysteem. Ten slotte blijft de liberalisering van de sector echter de topprioriteit en tracht het haar belangen bilateraal te realiseren. Hierbij worden bestaande handelsbarrières ten dele getolereerd, maar is het voor de VS essentieel dat geen nieuwe handelsbarrières opgetrokken zouden worden inzake het leveren van audiovisuele diensten via nieuwe technologieën. De UNESCO Conventie over Culturele Diversiteit wordt gezien als tegengesteld aan deze doelstellingen en als anti-Amerikaans. Er zijn geen aanwijzingen dat in deze positie veranderingen verwacht kunnen worden.

4. De EU op haar beurt wenst de status quo in WTO verband te behouden. Geen nieuwe liberaliseringsverbintenissen, noch de terugtrekking van MFN exempties voor audiovisuele diensten, zijn onderhandelbaar. De verschillende EU-lidstaten scharen zich achter deze positie die door de Europese Commissie uitgedragen wordt. Ook ten aanzien van de Conventie over Culturele Diversiteit neemt de Commissie, gesteund door de lidstaten, het voortouw. Een globale strategie voor de implementatie van de Conventie is in opbouw en wordt onder meer doorgevoerd door middel van bilaterale culturele samenwerkingsprotocollen. Aldus tracht de EU zich als leider te manifesteren om ook andere landen te overtuigen van de noodzaak om het instrument verder te ontwikkelen opdat culturele en economische belangen in het globale multilevel governance beleidskader op elkaar afgestemd worden.

5. De Canadese positie is vrij duidelijk. Geen nieuwe ontwikkelingen in WTO verband worden vooropgesteld, terwijl de Conventie over Culturele Diversiteit verder uitgebouwd dient.

6. Japan op zijn beurt heeft weliswaar de Conventie goedgekeurd, maar lijkt de natuurlijke bondgenoot te blijven van de VS om een verder liberalisering van de culturele en audiovisuele sector te bepleiten. Het voornaamste actiepunt van Japan in dit verband is de eliminering van MFN exempties, o.a. ten aanzien van audiovisuele diensten.

7. India neemt een ambivalente positie in. Enerzijds kende de audiovisuele sector, film in het bijzonder, een sterke groei sinds India unilateraal grote delen van de culturele en audiovisuele sector geliberaliseerd heeft. Desalniettemin blijft de asymmetrie met de Westerse landen en de VS in het bijzonder erg groot. India lijkt dan ook op zeer specifieke punten (o.a. het uitbesteden van zijn culturele professionals) verbintenissen te vragen van de handelspartners. Tegelijk heeft het evenwel de Conventie geratificeerd, hoewel in het Indiase discours de Conventie en de WTO-akkoorden zo weinig mogelijk dienen te interfereren.

8. Brazilië wees bij het begin van de huidige WTO-onderhandelingsronde op de nood aan een gediversifieerd beleidsantwoord op de dubbele aard van de sector. Zowel liberalisering als beschermingsinstrumenten dienen overwogen te worden om vooruitgang in het dossier te realiseren - zeker ook voor ontwikkelingslanden. Met de ontwikkeling van de Conventie over Culturele Diversiteit is Brazilië evenwel steeds nadrukkelijker een pleitbezorger van dit instrument en zijn doelstellingen geworden.

9. Australië op zijn beurt tracht zoveel mogelijk flexibiliteit te behouden in de WTO. Het land heeft geen verbintenissen genomen en een aantal MFN exempties. Desalniettemin mag de sector niet a priori uitgesloten worden. Dat bleek ook uit de afwikkeling van het bilaterale handelsakkoord tussen de VS en Australië waarin liberalisering aan bescherming gekoppeld wordt. De kritiek dat dit akkoord eerder tot voordelen voor de Amerikaanse cultuurindustrieën heeft geleid, ten koste van de belangen van de Australische beleidsmogelijkheden om een cultuurpolitiek te voeren, heeft er mogelijk toe bijgedragen dat Australië de Conventie heeft geratificeerd ondanks de eerdere onthouding wanneer het instrument in 2005 in UNESCO aangenomen werd.

10. China tot slot lijkt in eerste instantie niet weigerachtig tegenover de opening van zijn culturele en audiovisuele markt om het enorme, doch onderbenutte groeipotentieel van de cultuurindustrieën te verzilveren. In tweede instantie spelen ook hier evenwel nog grote economisch asymmetrieën met Westerse landen. Bovendien lijkt het niet alleen uit economische overwegingen, maar ook ideologische, in toenemende mate een zeer voorzichtige houding aan te nemen voor een radicale beleidswijziging. Gekoppeld aan de zaken rond het Chinese cultuurbeleid die door de VS gelanceerd werden voor het WTO geschillensysteem, lijkt de Chinese voorkeur in de interinstitutionele dialectiek WTO-UNESCO meer bij de laatste instelling te liggen.

11. Wanneer we de posities van de verschillende landen naast elkaar plaatsen, blijft de aloude tegenstelling binnen de Quad-landen aanwezig. De VS en Japan verkiezen het dossier in handelsfora te behandelen. De EU en Canada zijn de leidende actoren achter de UNESCO Conventie over Culturele Diversiteit. De overige landen nemen een tussenpositie in, hoewel Brazilië, Australië en China steeds meer naar het UNESCO forum lijken te neigen. India ten slotte lijkt een meer afwachtende houding in te nemen en kan in beide fora mogelijk actie ondernemen in de toekomst.