Burgerparticipatie: naar een herformulering van het principe van de vertegenwoordiging?

a. Project 1. Historiek. Art. 42 van de Grondwet bepaalt: "De leden van beide Kamers vertegenwoordigen de Natie en niet enkel degenen die hen hebben verkozen". Dit artikel wordt traditioneel gezien als de juridische basis van het "vertegenwoordigingsbeginsel" van het Belgisch grondwettelijk recht (Velu, 1986). Volgens deze traditionele interpretatie, afkomstig uit de Franse doctrine, bestaat dit beginsel uit vier subsidiaire principes (Carré de Malberg, 1921). Deze zijn : (1°) Het principe van de nationale vertegenwoordiging: elke vertegenwoordiger, ongeacht de oorsprong van zijn verkiezing, vertegenwoordigt de hele natie en niet enkel zijn kiezers; (2°) Het principe van de onherroepelijkheid: de kiezers hebben geen enkele herroepingsmacht, zelfs niet als de vertegenwoordiger fouten begaat; (3°) Het principe van de juridische niet-aansprakelijkheid: de enige mogelijke sanctionering van de volksvertegenwoordiger ligt besloten in zijn niet-herverkiezing; (4°) Het principe van het verbod van het bindend mandaat: de vertegenwoordiger kan in geen geval gebonden zijn door de wensen van zijn kiezers, zelfs al heeft hij zich hiertoe geëngageerd. Deze principes geven samen gestalte aan een opvatting van vertegenwoordiging die van Otto von Gierke en Georg Jellinek afkomstig is: met name de theorie van de organieke vertegenwoordiging (Brunet, 2004). De theorie van de organieke vertegenwoordiging is altijd al controversieel geweest. Lange tijd was het belangrijkste bezwaar ertegen dat de theorie niet op een ander politiek lichaam toegepast kon worden dan het Parlement. Zo werden in Frankrijk vragen gesteld bij de representativiteit van de Président de la République, en, daarna, bij die van de grondwettelijke rechters (Hamon, Troper, 2005). In België, waar de de theorie van de organieke vertegenwoordiging werd ingevoerd door Oscar Orban, in zijn Droit constitutionnel de la Belgique (Orban, 1906), bleef de controverse rond de invoering van ervan uit. De kwestie van de representativiteit van de Koning of van de leden van het Arbitragehof werd nooit bediscussieerd. Erger nog: de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980 bevat geen enkele bepaling die dit principe, dat wel op het federale Parlement van toepassing is, omzet op het niveau van de gefedereerde entiteiten. De laatste Belgische jurist die terzake naar de controverse rond de theorie van de organieke vertegenwoordiging verwezen heeft was Pierre Wigny in Droit constitutionnel (Wigny, 1952). Sindsdien heeft de inhoud, noch het toepassingsgebied van het vertegenwoordigingsbeginsel het voorwerp van enige ernstige kritiek uitgemaakt. Alleen een het lopend doctoraatsonderzoek van A.-E. Bourgaux (ULB) lijkt de discussie opnieuw te willen opnemen. 2. Problematiek. Actuele ontwikkelingen werpen vandaag de dag een nieuw licht op dit gebrek aan belangstelling voor het vertegenwoordigingsbeginsel in België. In het bijzonder denken we daarbij aan de opvallende eis van burgers om beter te worden betrokken bij de publieke besluitvorming (Ost, van de Kerchove, 2002 ; Chevallier, 2004). Deze ontwikkeling uit zich op twee manieren : (1°) Op een positieve wijze, door de stijging van het aantal instanties die tussenkomen vòòr de publieke besluitvorming, zoals bijvoorbeeld het geval is voor de werkzaamheden van het VIWTA bij het Vlaams Parlement inzake de evaluatie van de impact van wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen (De Sutter, 2006). (2°) Op een negatieve wijze, door de toegenomen kritiek op het gebrek aan belang dat aan het standpunt van de burgers wordt gehecht in de publieke besluitvorming. Dit was bijvoorbeeld het geval in de controverse rond de toelating om GGO's (genetisch gemodificeerde organismen) te telen op Belgisch grondgebied (De Sutter, 2006). De eis tot meer burgerparticipatie steunt op een sterke stroming binnen de politieke filosofie en theorie, die op zijn beurt wordt versterkt door allerhande activistische praktijken. Samen vormen zij de drijvende kracht van de ontwikkeling van "burgerparticipatie" als een belangrijk politiek thema bij het begin van de 21ste eeuw (Sintomer, 2007 ; Crépon, Stiegler, 2007). Vanuit juridisch oogpunt heeft de ontwikkeling van de burgerparticipatie geleid tot twee kritieken betreffende het vertegenwoordigingsbeginsel. (1°) In de eerste plaats heeft ze aanleiding gegeven tot de theoretische formulering van een aantal kritieken ('doleanties') op de idee van vertegenwoordiging (Hardt, Negri, 2004), waarbij vooral het principe van de nationale vertegenwoordiging in vraag wordt gesteld. In de plaats hiervan wordt een verplichte inachtneming van concrete diversiteit van de burgers bepleit, eerder dan een ijl vertegenwoordigingsbeginsel dat is opgehangen aan een abstract lichaam zoals de Natie. (2°) Een tweede kritiek heeft geleid tot tot een praktische formering van een "lastenboek" voor de hervorming van de vertegenwoordiging (Latour, 2005). Dit "lastenboek" heeft als doel het principiële verbod van het imperatief mandaat gedeeltelijk te herbekijken. In tegenstelling tot wat de orgaantheorie voorziet, zou de ontwikkeling van nieuwe vormen van burgerparticipatie de verplichting in het leven roepen om in het grondwettelijk recht ruimte te maken voor ad hoc vertegenwoordigers, die anders dan door verkiezingen aangewezen zouden worden. Hier kan ook gekeken worden naar de evolutie van de (niet-verkozen) representatieve orgaantheorie bij de uitvoerende macht, gezien de ontwikkeling van het concept van de mandaathouders eenzelfde probleem heeft doen rijzen (De Becker, 2006). Tenzij aangenomen wordt dat België geen representatieve democratie is, moet deze dubbele kritiek technisch aangepakt worden, zoals dit het geval is in Frankrijk of in Nederland (Hermitte et alii, 2003 ; Lindahl, 2000). 3. Centrale onderzoeksvraag en onderzoekshypothese. Hoe kunnen de eisen van art. 42 GW vanuit een juridisch oogpunt verzoend worden met de sociale eisen van de burgers, alsook met de politieke eisen van de institutionele spelers en de in de literatuur ontwikkelde kritieken? Of anders gesteld : hoe kunnen de eisen van art. 42 GW juridisch worden verzoend met de coëxistentie van heterogene praktijken terzake ? Dit is geenszins een abstract probleem. (1°) Vanuit de het oogpunt van rechtsfilosofie heb ik in mijn proefschrift over de rol van het VIWTA bij het Vlaams Parlement, al aangetoond dat dit probleem van coëxistentie concrete gevolgen heeft voor de legitimiteit en de rechtskracht van de beslissingen die door satellietorganen van parlementaire instellingen genomen worden (De Sutter, 2006). (2°) Vanuit het oogpunt van de politieke filosofie heb ik mij in het kader van het éénjarig postdoctoraal mandaat dat de Vrije Universiteit Brussel mij voor het jaar 2007 heeft toegekend, gepoogd aan te tonen dat dit probleem ook concrete gevolgen heeft voor de politieke aanvaardbaarheid van gerechtelijke strategieën die worden ingezet door activistische groeperingen, zoals de anti-GGO of anti-reclame groepen (Berns, De Sutter, 2008). (3°) Dit post-doctoraal onderzoeksproject strekt dan ook tot het onderzoek van de concrete gevolgen van deze ontwikkelingen voor de theorie en de grondslagen van het grondwettelijk recht als dusdanig. De hypothese die ik in voorliggend project wil toetsen op basis van een verkenning van de relevante staatsrechtelijke literatuur, luidt als volgt. Om in België een evenwicht te bewerkstelligen tussen enerzijds het grondwettelijk principe van vertegenwoordiging, en anderzijds de sociale eisen met betrekking tot participatie, de politieke respons erop en het hieraan verbonden militante activisme, is het noodzakelijk om het genoemde principe te herformuleren. In het kader van de Europese Unie heeft een soortgelijke bekommernis geleid tot de ontwikkeling van een hybride theorie, met name de theorie van de belangenvertegenwoordiging (Greenwood, 2003 ; Giorgi, 2006). Deze theorie is echter niet bevredigend in die zin dat zij niet meer doet dan de institutionele situatie (het monopolie van de belanghebbenden - de stakeholders) in het recht te verankeren, en dat is precies datgene waartegen de sociale participatie-eisen en activisme gericht zijn: de theorie verzekert geenszins dat er met de concrete eisen van burgerparticipatie rekening zou worden gehouden. Om tot een herformulering van het vertegenwoordigingsbeginsel te komen dat het evenwicht tussen alle krachten tot stand brengt, moeten een lokale en afgebakende toegang van nieuwe actoren tot de politieke besluitvorming mogelijk gemaakt worden (Callon, Lascoumes, Barthe, 2001). In dat geval zou de politieke vertegenwoordiging evolueren tot wat men een vorm van gedistribueerde vertegenwoordiging zou kunnen noemen. I. Doelstellingen De doelstellingen van voorliggend project zijn: A. Een exhaustieve analyse te bieden van het principe van vertegenwoordiging in het Belgisch grondwettelijk recht; B. Een volledige juridische analyse te ondernemen van de kritieken op dit principe; C. De problemen in kaart brengen die de vertegenwoordiging in het Belgisch grondwettelijk recht ondervindt; D. Onderzoeken op welke punten het vertegenwoordigingsprincipe onder impuls van deze problemen hervormd moet worden; E. De juridische noodzaak van deze hervorming afwegen tegen de geformuleerde politieke en sociale eisen; F. Tot een geloofwaardige formulering van het vertegenwoordigingsprincipe komen die rekening houdt met al deze elementen