Het beginsel van belastingvrijdom voor goederen van het publiek domein gebruikt voor de openbare dienst - rechtsvergelijkend onderzoek (Researcher Augustus GOEGEBUER vervangen door Fien BUNDERVOET.

Projectdetails

!!Description

I. Doelstelling



Kunnen de gebouwen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG) belast worden door andere overheden? En omgekeerd, kan het BHG van zijn kant de gebouwen van andere overheden belasten?

In dit onderzoek willen we achterhalen of de huidige Belgische rechtsorde (nog) een juridisch afdwingbare norm kent volgens dewelke voor de openbare dienst gebruikte domeingoederen van de ene overheid automatisch vrijgesteld zijn van belastingen geheven door een andere overheid.

Het gaat daarbij zowel om goederen van het openbaar domein, als goederen van het privaat domein maar gebruikt voor de uitoefening van de openbare dienst.



De implicaties van een dergelijke norm zijn voor het BHG van tegengestelde aard.

Enerzijds belet zij dat lagere besturen, in het bijzonder de Brusselse gemeenten, belastingen invoeren op domeingoederen van het BHG.

Maar anderzijds verhindert zij ook het BHG zélf om belastingen te heffen op domeingoederen van andere overheden, hetgeen een beperking inhoudt van de eigen fiscale bevoegdheid.



Vooral dit laatste kan voor het BHG belangrijke financiële gevolgen hebben, vermits op zijn relatief beperkte grondgebied een aanzienlijk aantal overheidsgebouwen gevestigd zijn wegens de rol van Brussel als Vlaamse, Belgische en Europese hoofdstad en als thuishaven van talloze internationale organisaties.

Hoewel deze functies onmiskenbaar tot een verzwaring van de gewestelijke overheidstaak leiden, is de directe fiscale return ervan eerder beperkt. Immers, de belastbaarheid van Europese en internationale instellingen is vaak verdragsrechtelijk uitgesloten. Bovendien is de fiscale bevoegdheidsverdeling in het federale België veelal woonplaatsgebonden, en dus in het nadeel van het BHG. Een principe als dat van de belastingvrijstelling voor domeingoederen, kan deze toestand nog verergeren.



De resultaten van het onderzoek zullen het BHG vooreerst toelaten om zich een correct beeld te vormen omtrent de rechtsgeldigheid van huidige en toekomstige gemeentelijke belastingen op zijn eigen domeingoederen.

Toch zal het onderzoek in de eerste plaats gericht worden op de precieze afbakening, wat domeingoederen betreft, van de fiscale bevoegdheid van het BHG zelf.



Deze fiscale bevoegdheid zal om te beginnen een stevig gefundeerde uitbreiding ondergaan indien zou blijken dat het principe van de belastingvrijstelling voor domeingoederen geen (absolute) juridische draagwijdte (meer) heeft.

Dit is van belang voor de reeds bestaande gewestelijke belastingen waaraan (onder andere) domeingoederen zijn onderworpen. Zo heeft het BHG bijvoorbeeld de vrijstelling van onroerende voorheffing voor domeingoederen (art. 253, 3° W.I.B.) in belangrijke mate ingeperkt (Ord. Br. H. R. 22 december 1994 betreffende de onroerende voorheffing, B.S. 7 februari 1995). Zo is er tevens de zogenaamde Brusselse 'kantoorbelasting' (Ord. Br. H. R. betreffende de gewestbelasting ten laste van bezetters van bebouwde eigendommen en houders van een zakelijk recht op sommige onroerende goederen, B.S. 1 augustus 1992) die het BHG ook toepast op overheidsgebouwen zoals het Federaal en het Vlaams Parlement.

De vanuit dit onderzoek vergaarde kennis zal het BHG in staat stellen om zich op gepaste wijze te verdedigen tegen hangende en toekomstige betwistingen die mogelijk (mede) op het onderzochte principe beginsel gebaseerd zijn. Deze kennis zal tevens dienstig zijn bij het uitwerken van eventuele noodzakelijk gebleken aanpassingen aan de betrokken belastingreglementen.



Daarnaast zal de correcte vaststelling van de grenzen van belastbaarheid inzake domeingoederen, waartoe het voorgestelde onderzoek zal leiden, het BHG van groot nut zijn om naar de toekomst toe dit soort belastingen te optimaliseren. Het gaat dan meer bepaald om de mogelijkheid van belastingheffing t.a.v. internationale instellingen, de Federale Staat, de overige deelstaten, de (Brusselse) gemeenten en hun intercommunales, alsook sommige in Brussel gevestigde functioneel gedecentraliseerde besturen.

De vraag is of het principe van belastingvrijstelling voor domeingoederen op gelijke wijze geldt voor bijvoorbeeld openbare ziekenhuizen, onderwijsinstellingen, gerechtsgebouwen, stations en gevangenissen, dan wel of het BHG selectief kan (of moet) zijn bij het verlenen van vrijstellingen.

De vraag is ook of een dwingende belastingvrijstelling voor domeingoederen al dan niet kan omzeild worden door het hanteren van een andere belastbare grondslag of materie, die het goed niet rechtstreeks doch slechts op een indirecte wijze treft.



Indien de fiscale bevoegdheid van het BHG wel degelijk beperkt blijkt door een juridisch afdwingbare norm die domeingoederen vrijstelt van (regionale) belastingen, zal door de vergelijkende studie van een aantal andere landen worden vastgesteld welke compensaties daar elders tegenover staan.

Deze lijst van compensatietechnieken kan door het BHG als basis worden gebruikt voor bijkomende eisen in het kader van de staatshervorming. Immers, het verstoorde evenwicht tussen enerzijds de fiscale minderontvangsten van het BHG, en anderzijds de verzwaarde overheidstaak wegens de Vlaamse, Belgische, Europese en internationale betekenis van Brussel, moet op één of andere wijze worden hersteld. De buitenlandse voorbeelden zullen hierbij de nodige inspiratie opleveren. Zo rijst concreet de vraag of het BHG geen financiële tegemoetkomingen kan eisen voor de zetelakkoorden die de federale overheid op eigen houtje pleegt te sluiten.











II. Projectomschrijving



Met de in verenigde kamers uitgesproken arresten van 11 april 1894 (Pas. 1894, I, 167) en 28 juni 1910 (Pas. 1910, I, 373) vestigde het Hof van Cassatie een goede eeuw geleden het algemeen rechtsbeginsel dat domeingoederen gebruikt voor de openbare dienst, vrijgesteld zijn van gemeentelijke (en provinciale) belastingen.

Los van enige toepasselijke (grond)wettekst terzake, baseerde het Hof zich daarbij in essentie op de definitie van het begrip 'belastingen', waaruit meer bepaald blijkt dat belastingen bestemd zijn voor de financiering van de openbare dienstverlening. Hieruit werd afgeleid dat een goed van de Staat dat tot het openbaar domein behoort, of deel uitmaakt van het privaat domein maar aangewend wordt voor een taak van algemeen nut, onmogelijk kan belast worden voor de financiering van die diensten waarvoor het zelf bestemd is.

In zijn belangwekkende conclusies bij het arrest van 11 april 1894 verwees Procureur-Generaal Mesdach de ter Kiele, om het beginsel van de belastingvrijstelling te funderen, ook naar het soevereiniteitsbeginsel, naar het gezond verstand en naar de billijkheid. Tevens werd de overheid een 'noodzakelijke eigenaar' van gebouwen genoemd, en legde men de nadruk op het unieke karakter van zakelijke rechten op domeingoederen.



Wat vaak op weinig accurate wijze wordt aangeduid als 'het principe van de (belasting)vrijstelling van de Staat', werd door het Hof van Cassatie op het stuk van lokale belastingen naderhand nog ettelijke malen als algemeen rechtsbeginsel bevestigd. Vele gemeentelijke belastingreglementen voorzien dan ook uitdrukkelijk in een dergelijke vrijstelling.

Een andere toepassing van deze regel ligt besloten in het feit dat in zoverre domeingoederen in het BHG aan onroerende voorheffing onderworpen zijn (zie hoger), het totaal van de opcentiemen die een (Brusselse) gemeente daarop heft, in mindering wordt gebracht van haar dotatie uit het Gemeentefonds (art. 4 Ord. B. H. R. 22 december 1994).

Toch leidt het beginsel ook vandaag de dag nog regelmatig tot rechterlijke beslissingen (cf. Brussel 21 januari 1999, n° 1997/BD/84; Bergen 3 november 2000, n° 1997/DP/49). Het valt overigens op dat veel van deze uitspraken betrekking hebben op Brusselse lokale belastingen, hetgeen verklaard wordt door de overvloed aan overheidsgebouwen op het grondgebied van 'de negentien gemeenten' - en dus ook van het BHG!



Wat we nu in eerste instantie willen onderzoeken, is de actuele juridische waarde van het algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk domeingoederen vrijstelling genieten op het vlak van de lokale fiscaliteit.

Vervolgens zal worden bestudeerd of dit beginsel, met dezelfde draagwijdte en op dezelfde gronden, ook de fiscale bevoegdheid beperkt van de Gemeenschappen en de Gewesten. Deze publiekrechtelijke entiteiten werden immers pas twintig jaar geleden in het leven geroepen in het kader van de hervorming van de Belgische Staat. De hoger vermelde Brusselse belastingordonnanties doen in elk geval het tegendeel vermoeden. Maar ook Vlaanderen ziet geen enkel beletsel om gemeenten, intercommunales en andere rechtspersonen van publiek recht aan zijn diverse (milieu)heffingen te onderwerpen.



Het onderhavige onderzoek beoogt de vroegere en huidige 'rechtvaardigingsgronden' van de belastingvrijstelling voor domeingoederen onder de loep te nemen. Daartoe zal uiteraard in de eerste plaats de interne (Belgische) rechtspraak en rechtsleer uit heden en verleden minutieus worden uitgeplozen, verzameld en ontleed.

Er zal evenwel ook heel wat aandacht besteed worden aan wetgeving, rechtspraak, rechtsleer en eventueel andere formele rechtsbronnen in een aantal andere landen. Op die manier willen we nagaan of er ook in het buitenland ergens een juridische norm bestaat die domeingoederen (imperatief of suppletief) vrijstelt van belasting, welke draagwijdte deze norm er dan heeft, en op welke wijze één en ander wordt gerechtvaardigd.

Hierbij zal voornamelijk gefocust worden op landen met een federale staatsstructuur. Wat we vooral willen te weten komen, is of de belastingbevoegdheid van de deelstaten er al dan niet beperkt is t.a.v. domeingoederen van andere overheden, in de eerste plaats de (con)federatie. De verantwoording die in deze landen naar voren wordt geschoven, zal vervolgens worden getoetst aan de specifieke kenmerken van de Belgische situatie.

Desgevallend zullen ook de aanwezige compensatiemechanismen worden blootgelegd. Voor elk land zal een overzicht worden gegeven van de voor- en de nadelen van de daar geldende systemen. Deze voor- en nadelen zullen worden afgewogen, teneinde de voor het BHG meest aangewezen regelingen te achterhalen.



Deze rechtshistorische en rechtsvergelijkende studie zal ons in staat stellen een beter inzicht te verwerven in de aard van het principe van belastingvrijstelling voor domeingoederen naar Belgisch recht. Bestaat dit principe vandaag de dag (nog) in de vorm van één of andere juridisch afdwingbare norm? Binnen welke grenzen? Op welke niveaus?

Is dit überhaupt mogelijk, louter op basis van oude (verouderde?) cassatierechtspraak, los van enige wettelijke of constitutionele bepaling terzake? Volstaat daartoe een 'algemeen rechtsbeginsel', d.w.z. 'een beginsel waaromtrent een algemeen gedeelde rechtsovertuiging bestaat dat het wezenlijk is voor onze samenleving, en daarom recht moet zijn' (De Jonckheere)?



Het onderzoek zal hoofdzakelijk gericht worden op de belastingvrijstelling van de eigenlijke overheidsgoederen, d.w.z. domeingoederen die toebehoren aan overheden sensu stricto. Er zal m.a.w. geen bijzondere aandacht worden besteed aan de belastingvrijstelling waarvan overheidsbedrijven of overheidsinstellingen met een eigen rechtspersoonlijkheid (al dan niet) genieten. De vraag naar de aanwezigheid en de verantwoording van deze laatste soort vrijstelling vormt immers op zichzelf reeds een volwaardig onderzoeksproject.

Dit betekent nochtans niet dat relevante aspecten van de aparte fiscale regimes van overheidsbedrijven en -instellingen uit de weg zouden worden gegaan.



Op dezelfde manier zal ook weinig of geen aandacht gaan naar de toewijzing van niet-fiscale middelen aan regionale en lokale besturen.

Dit neemt evenwel niet weg dat toch zal worden onderzocht of bij een eventuele belastingvrijstelling geen specifieke financiële compensaties worden toegekend, inzonderheid aan regio's of steden met belangrijke administratieve functies.



Ook behelst het onderzochte principe weliswaar een objectgerichte vrijstelling, maar uiteraard kan de vraag naar alternatieve wijzen van (subjectgerichte) (on)belastbaarheid van overheden niet geheel onbesproken blijven. Het gaat dan meer bepaald om de (on)belastbaarheid van overheidsactiviteiten.

III. Methode



Het onderzoek van de toepassing en de draagwijdte van de regel dat domeingoederen vrijgesteld zijn van belasting, steunt in hoofdzaak op een omvangrijke en diepgaande juridische literatuurstudie. Voor elk van de betrokken landen zullen alle formele rechtsbronnen op uitputtende wijze worden gescreend op relevante data m.b.t. deze problematiek.



Telkens zal begonnen worden met het verzamelen van alle toepasselijke wettelijke en constitutionele bepalingen, voorzover deze voorhanden zijn. Deze (grond)wetteksten zijn beschikbaar via raadpleging van dienstige internetsites en wettenverzamelingen in binnenlandse en buitenlandse (rechts)bibliotheken.

Wat België betreft, zullen ook de terzake dienende lokale belastingreglementen van een aantal Brusselse gemeenten worden opgevraagd.



Na de studie van deze primaire rechtsbron (wetgeving sensu lato), zal worden overgegaan tot het inventariseren en ontleden van relevante rechtspraak en rechtsleer, en eventueel ook andere formele rechtsbronnen zoals gewoonten, billijkheid en algemene rechtsbeginselen. De aandacht die elke bron krijgt is afhankelijk van de waarde die de onderzochte norm (al dan niet) heeft in de rechtsorde van het betrokken land.

Het buitenlands onderzoek zal worden uitgevoerd aan de hand van bronnenmateriaal verkregen door werkbezoeken aan één of meerdere buitenlandse bibliotheken, en door persoonlijke gesprekken met specialisten ter plaatse. Hieraan gaat telkens een gedegen voorbereidende literatuurstudie vooraf op basis van bronnen die beschikbaar zijn in de bibliotheken van de Belgische universiteiten (Brussel, Leuven, Gent, zonodig ook Antwerpen en Luik) en ministeries (Financiën).



Alle bijeengebrachte gegevens zullen vervolgens worden geanalyseerd en kritisch onderzocht.

Per afgerond stadium zullen onze bevindingen worden neergelegd in een workingpaper. Op basis daarvan zal van mening worden gewisseld met experts die regelmatig met de problematiek van de belastingvrijstelling voor domeingoederen worden geconfronteerd, met name advocaten en personen uit de gewestelijke fiscale administraties. Vanzelfsprekend wordt hierbij vooral gekeken naar praktijkervaring in het Brusselse.

Deze aanpak zal ons in staat stellen om het terrein zo gedetailleerd mogelijk af te bakenen en de mogelijkheden en beperkingen van de verschillende systemen onderling af te wegen.



De resultaten van deze werkzaamheden worden jaarlijks samengebracht in het door het Programma 'Research for Brussels' vereiste jaarlijks verslag. Het is tevens de bedoeling dit werkstuk in de originele of een herwerkte versie te publiceren.

Eens per jaar zal ook de door het Programma voorziene samenkomst worden georganiseerd van het opvolgingscomité, bestaande uit leden van de administratie en vertegenwoordigers van de leden van de Brusselse Regering. Hierbij zullen de reeds bereikte resultaten worden voorgesteld.



Tegen het einde van het onderzoek zal ook een internationale studiedag worden georganiseerd omtrent regionale fiscaliteit en belastbaarheid van domeingoederen. Bij die gelegenheid zullen de resultaten van ons onderzoek worden voorgesteld aan een geïnteresseerd publiek van voornamelijk academici, beleidsverantwoordelijken, ambtenaren en advocaten.



Het onderzoek zal worden afgerond met een samenvattend eindverslag in twee versies: een wetenschappelijke, die als proefschrift zal worden verdedigd met het oog op het behalen van een doctorstitel, en een operationele, die bruikbaar zal zijn voor de beleidsverantwoordelijken van het BHG.



De selectie van de landen waarop het onderzoek zich zal toespitsen, is voornamelijk ingegeven door de Europese verwantschap (lidmaatschap van de Europese Unie).

Daarbij komt het overwegend gelijkende (Frankrijk, Nederland, Duitsland, Italië) of uiteenlopende (Groot-Brittannië) karakter van hun rechtsstelsels.

Voorts is het ook van belang om een aantal Scandinavische landen (Denemarken, Zweden, Finland) bij het onderzoek te betrekken, die immers bekend zijn om hun progressieve regelingen, ook op het stuk van de fiscaliteit.

Daarnaast kunnen ook en vooral federale staten op onze bijzondere belangstelling rekenen (Duitsland, Oostenrijk, Spanje), vanzelfsprekend wegens de overeenkomstige aard van de Belgische staatsstructuur. Daarom zal ook de situatie in drie andere federale staten buiten de Europese Unie worden belicht, met name Zwitserland (continentaal), de Verenigde Staten (common law), en Canada (beide).

Het onderzoek naar de toepassing en de draagwijdte van het principe van belastingvrijstelling voor domeingoederen in Spanje, Italië, Oostenrijk, Denemarken, Zweden, Finland en Canada hangt evenwel af van de verlenging van het project (jaren 3 en 4).



Voor elk van de onderzochte landen zal voorafgaandelijk een korte introductie worden gegeven inzake de staatsvorm en omtrent de wijze waarop 'de overheid' in de diverse landen gestructureerd is (d.w.z. de wijze van territoriale en bestuurlijke decentralisatie). Ook de bevoegdheidsverdeling op fiscaal vlak zal worden belicht, in het bijzonder wat betreft de staten die, zoals België, een federale staatsstructuur kennen.

Teneinde de draagwijdte van de belastingvrijstelling voor domeingoederen correct in te schatten, zal in de marge ook de nodige aandacht worden besteed aan de invulling die in de bedoelde landen wordt gegeven aan de begrippen 'openbare dienst' en 'openbare eigendom'.



AcroniemBRGEOZ35
StatusGeëindigd
Effectieve start/einddatum1/02/0231/01/06

Flemish discipline codes

  • Law and legal studies